El Procedimiento de Creación de Nuevas Provincias en España
El único dato normativo en torno al procedimiento de creación de nuevas provincias se contiene en la propia Constitución, la cual establece que cualquier alteración de los límites provinciales precisa su aprobación mediante ley orgánica, apareciendo estas previsiones reproducidas en sus propios términos en el inciso final del punto 20 del articulo 25 del Real Decreto Legislativo 78111986. Texto refundido de las disposiciones locales Vigentes en materia de régimen local.
En consecuencia, la creación de nuevas provincias se configura en una competencia reservada a ley orgánica. Por ello, esta materia se estructura como una competencia estatal, excluyéndose radicalmente la posibilidad contemplada en nuestro derecho histórico -y posiblemente demandada por la condición de "agrupación de municipios" de la provincia- de que los municipios o las Diputaciones provinciales interesadas intervengan en la creación de nuevas provincias. Así mismo, y como materia reservada a la ley orgánica, la creación de provincias aparece excluida de la iniciativa popular -art. 87.3 C.E.y en ningún caso puede ser regulada mediante otros instrumentos normativos (ley ordinaria; Decretos Legislativos -art. 82.1 C.E.-, Decretos-leyes -art. 86.1 C.E-).
Dado que el Estatuto de Autonomía es, por definición, una Ley Orgánica es necesario plantearse si por economía legislativa es posible crear una nueva provincia con la sola reforma del Estatuto de Autonomía. Esta solución no nos parece posible, ya que la creación de una provincia se configura no sólo como una competencia reservada a ley orgánica, sino también, y precisamente por ello, como una competencia estatal en la que la participación de las Comunidades Autónomas se limita tan sólo a ejercer su iniciativa legislativa mediante la remisión a la. Mesa del Congreso de una proposición le ley. En -Cambio, la reforma del Estatuto de autonomía es propiamente una competencia autonómica, en la que la participación de la Comunidad presenta otro alcance (vid 147.3 C.E.)
El esquema de la tramitación de la ley orgánica de creación de una nueva provincia es el siguiente:
- La iniciativa legislativa corresponde tan sólo al Gobierno, al Congreso, al Senado y a las Asambleas legislativas de Comunidades Autónomas.
- A pesar de que la provincia se concibe como "agrupación de municipios", los municipios interesados en la creación de nuevas provincias no intervienen en ninguna de las fases del procedimiento de creación de la misma, ni tan siquiera mediante1a posibilidad, contemplada tradicionalmente en nuestro ordenamiento jurídico, de elevar al Ministerio del Interior propuestas en ese sentido. La participación de los municipios en la creación de la provincia queda reducida a un papel mediato y auxiliar, consistiendo bien en la adopción de acuerdos plenarios solicitando a los titulares de la iniciativa legislativa, singularmente las asambleas legislativas de Comunidad autónoma, la adopción de un proyecto de ley o de una proposición de ley en este sentido, bien en la preceptiva consulta no vinculante prevista el articulo 5 de la Carta europea de autonomía local de 15 de octubre de 1985, que puede llegar a consistir, incluso, en un referéndum no vinculante previsto en el artículo 92. 3 C.E.
- -no se puede tramitar como ley de comisión;
- -su aprobación requiere de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados en una votación final sobre la totalidad del proyecto.
El esquema de la tramitación de la reforma del Estatuto es el siguiente:
- Iniciativa otorgada al Gobierno, a las Cortes, a una cuarta parte de los Diputados regionales y a una tercera parte de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de la región.
- Deliberación y aprobación del proyecto de reforma por tres quintos de los miembros de 1a Asamblea regional, dado que esta modificación no sólo exige la asunción de nuevas competencias por parte de la Comunidad Autónoma. El proyecto de reforma ha de contener la modificación de, al menos, los artículos 1.l., 1-2, 3.1, 18.1, 18,2 y 18.3.
- Aprobación del proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía como ley orgánica.
Recapitulación
La Constitución no prohíbe la creación de nuevas provincias. En efecto, no existe en la Norma Fundamental española precepto alguno que prohíba expresamente la creación de nuevas provincias. Asimismo, la Constitución tampoco recoge ninguna prohibición implícita sobre la creación de provincias, ya que éstas no se han enumerado o mencionado eo nomine, no se ha fijado su número concreto, ni se ha establecido la inalterabilidad de los límites provinciales.
La Constitución prevé la creación de nuevas provincias. Si bien la Norma Fundamental española no contempla expresamente la creación de nuevas provincias independientes, esta posibilidad se deduce sin ambages del artículo 141 C.E. La creación de una provincia requiere la aprobación de una ley orgánica de creación de la misma (141 C.E.) y la modificación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma en el que se inserte la nueva provincia. Por ello, la creación de la provincia de Cartagena supondría la aprobación de una ley orgánica ad hoc y la aprobación de la modificación de los artículos 1.1., 1.2, 3.1, 18.1, 18,2 y 18.3 del Estatuto de autonomía de Murcia.
Por todo ello, podemos concluir que la creación de una nueva provincia independiente no está prohibida por la Constitución. Antes bien, según nuestra Constitución se puede crear una nueva provincia con los requisitos y mediante los procedimientos establecidos en ella.
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