La creación de provincias como posibilidad constitucionalmente admitida
La disciplina constitucional de la provincia se extiende también a la modificación de los límites de cada una de ellas y, por extensión, a la modificación de la división provincial. Recogiendo el precedente establecido por la Constitución de 1931 en su articulo 10, la Constitución de 1978 establece la posibilidad de modificar el mapa provincial al disponer en el inciso final de su artículo 141 que "cualquier alteración de los limites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica".
Esta regulación constitucional supone un cambio sustancial con respecto a la contenida en la legislación inmediatamente precedente, cambio presidido -como ya advertimos- por la finalidad del constituyente de otorgar máxima protección no sólo a la provincia como categoría, sino también a la anacrónica división provincial existente a la entrada del régimen constitucional.
A pesar de ello, la Constitución no llega a petrificar este mapa provincial, pues no prohíbe ni expresa ni implícitamente su modificación, y, muy al contrario, prevé la posibilidad de que se introduzcan alteraciones en él, siempre y cuando éstas se realicen mediante ley orgánica.
Admitida constitucionalmente la introducción de alteraciones en el mapa provincial ex art. 141, surge espontáneamente la cuestión de si la Constitución también prevé la posibilidad, no recogida expresamente por ella, de la creación de una provincia ex novo como resultado de las alteraciones de la división provincial.
Efectivamente, no es posible identificar a limine una alteración cualquiera de los límites provinciales con la creación de una nueva provincia independiente. La creación de una provincia no sólo entraña una nueva división del territorio nacional derivada de una alteración de los límites provinciales consistente en la desaparición de toda (fusión) o parte del territorio (segregación) de una provincia preexistente; la creación de una provincia supone, asimismo, una nueva delimitación del territorio delineada por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma en la que se produce tal fusión o segregación, una nueva configuración del sistema electoral, y, en el caso concreto de las Comunidades Autónomas uní provinciales no insulares, su conversión en Comunidad Autónoma pluriprovincial.
En consecuencia, la creación de nuevas provincias independientes se configurará como una posibilidad admitida por la Constitución siempre que ésta prevea las cuatro modificaciones antes apuntadas. Por ello, nuestro esquema de trabajo pasará por dar respuesta a estas cuatro cuestiones.
Cabe plantearse, de entrada, si bajo la bajo la fórmula "cualquier alteración» del artículo 141. C.E. cabe entender comprendida la desaparición de toda (fusión) o parte (segregación) de una provincia preexistente en que, por definición, consiste la creación de una nueva provincia independiente.
La Constitución recoge la posibilidad expresa de realizar cualquier alteración de los límites provinciales. La creación de una provincia consiste, dada la fragmentación provincial de todo el territorio nacional, bien en la fusión de una o varias provincias previamente existentes, bien en la segregación del territorio de una o varias de ellas para constituir una nueva independiente. En consecuencia, la creación de una provincia no es una alteración cualquiera de los límites provinciales, sino una alteración consistente en la desaparición de toda (fusión) o de parte (segregación) de una provincia preexistente.
De las interpretaciones gramatical, teleológica e histórica del artículo 141 C.E. se deduce sin ambages que este precepto prevé la creación de una nueva provincia independiente como resultado de la fusión o de la segregación de parte del territorio preexistente.
Efectivamente, el articulo 141 C.E. utiliza expresamente la expresión “cualquier alteración", sin que establezca una topología concreta y cerrada de las mismas y sin que prohíba explícita o implícitamente alguna de ellas. Cualquier alteración es, ateniéndose a la desnudez de las palabras, cualquier alteración, desde la más básica y elemental alteración hasta la constitución de nuevas provincias.
Por otro lado, la propia configuración de la alteración de los límites provinciales como materia estatal reservada a ley orgánica, instrumento normativo reservado para las materias especialmente notorias, evidencia la finalidad -criterio teleológico- perseguida por el constituyente de proteger y blindar al máximo la división territorial española ante la eventualidad de que una alteración de los limites provinciales traiga por consecuencia la constitución de una nueva provincia. El constituyente no prohíbe la creación de nuevas provincias, pero la dificulta enormemente al exigir ley orgánica.
Por último, la interpretación histórica del articulo 141 C.E. también avala los resultados obtenidos por los criterios gramatical y teleológico, ya que el análisis del proceso de elaboración del precepto en estudio demuestra que la elevación- de la materia de las alteraciones provinciales a rango de ley orgánica se debió a la enmienda presentada en la Comisión del Senado por el diputado Vida Soria quien la defendía arguyendo la trascendencia y relevancia política de esta materia en tanto en cuanto afectaba a la estructura territorial del Estado.
Por todo ello, y en conclusión, bajo la cláusula "cualquier alteración de los límites provinciales" cabe entender acogida la alteración en grado máximo de los limites de una provincia previamente existente que consiste en la fusión de dos o más provincias limítrofes o la segregación de parte del territorio de ser, siempre y cuando se apruebe mediante ley orgánica.
En segundo y tercer lugar, y conforme al esquema antes adelantado, debemos plantearnos si la condición de la provincia de entidad titular de la iniciativa para la creación de Comunidades Autónomas impedirla la aparición de otras nuevas, dado que ello supondría una modificación sustancial de la delimitación del territorio fijado en el Estatuto de Autonomía y, en su caso, del carácter uní provincial de una Comunidad Autónoma.
La Constitución adoptó un modelo poco definido y bastante abierto de organización territorial en el que no se fijó, contrariamente a lo que sucedía con las provincias, el mapa autonómico. La Constitución no prohíbe modificaciones del ámbito territorial ni de la uniprovincialidad de las Comunidades autónomas, extremos ni tan siquiera contenidos en ella. Antes bien, la Constitución prevé estas posibilidades al establecer como contenido necesario del Estatuto de Autonomía la delimitación del territorio de la Comunidad Autónoma (art.147,2, b) C.E.), por lo que la creación de una nueva provincia requiere de la modificación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad en la que se inserte.
Por todo ello, y en conclusión, ha de considerarse como posibilidad constitucionalmente admitida que se produzca una modificación del territorio de una Comunidad Autónoma al incorporar en ella ex novo a una nueva provincia, ya que esta posibilidad tampoco aparece prohibida por la Constitución, la cual sólo establece que Ios estatutos de Autonomía deberán contener la delimitación de su territorio (art.147,2, b) C.E.). Asimismo, la conversión de una Comunidad Autónoma uniprovincial en pluriprovincial como consecuencia de la creación de una nueva provincia también ha de ser considerada como una posibilidad constitucionalmente admitida.
En cuarto lugar, la creación de una provincia supone la modificación del sistema electoral general, extremo perfectamente permitido por la Constitución.
Crear una nueva provincia entraña crear una nueva circunscripción electoral tanto para el Congreso de los Diputados como para el Senado. Los artículos 68 y 69 no prohíben expresamente la creación de nuevas circunscripciones, ni tal prohibición se deduce implícitamente del número máximo de Senadores -inexistente- ni del número máximo de Diputados, pues toda provincia tiene garantizada una representación mínima inicial. Antes bien, la delimitación del régimen electoral aparece remitida a la Ley, la cual puede establecer las modificaciones que estime pertinentes.
En conclusión, la Constitución permite la creación de nuevas provincias independientes, siempre y cuando ésta se ajuste a los requisitos y procedimientos establecidos. Estos requisitos son, básicamente, dos: la aprobación mediante ley orgánica y la aprobación de la modificación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma en la que aquélla se insertará.
La disciplina constitucional de la provincia se extiende también a la modificación de los límites de cada una de ellas y, por extensión, a la modificación de la división provincial. Recogiendo el precedente establecido por la Constitución de 1931 en su articulo 10, la Constitución de 1978 establece la posibilidad de modificar el mapa provincial al disponer en el inciso final de su artículo 141 que "cualquier alteración de los limites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica".
Esta regulación constitucional supone un cambio sustancial con respecto a la contenida en la legislación inmediatamente precedente, cambio presidido -como ya advertimos- por la finalidad del constituyente de otorgar máxima protección no sólo a la provincia como categoría, sino también a la anacrónica división provincial existente a la entrada del régimen constitucional.
A pesar de ello, la Constitución no llega a petrificar este mapa provincial, pues no prohíbe ni expresa ni implícitamente su modificación, y, muy al contrario, prevé la posibilidad de que se introduzcan alteraciones en él, siempre y cuando éstas se realicen mediante ley orgánica.
Admitida constitucionalmente la introducción de alteraciones en el mapa provincial ex art. 141, surge espontáneamente la cuestión de si la Constitución también prevé la posibilidad, no recogida expresamente por ella, de la creación de una provincia ex novo como resultado de las alteraciones de la división provincial.
Efectivamente, no es posible identificar a limine una alteración cualquiera de los límites provinciales con la creación de una nueva provincia independiente. La creación de una provincia no sólo entraña una nueva división del territorio nacional derivada de una alteración de los límites provinciales consistente en la desaparición de toda (fusión) o parte del territorio (segregación) de una provincia preexistente; la creación de una provincia supone, asimismo, una nueva delimitación del territorio delineada por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma en la que se produce tal fusión o segregación, una nueva configuración del sistema electoral, y, en el caso concreto de las Comunidades Autónomas uní provinciales no insulares, su conversión en Comunidad Autónoma pluriprovincial.
En consecuencia, la creación de nuevas provincias independientes se configurará como una posibilidad admitida por la Constitución siempre que ésta prevea las cuatro modificaciones antes apuntadas. Por ello, nuestro esquema de trabajo pasará por dar respuesta a estas cuatro cuestiones.
Cabe plantearse, de entrada, si bajo la bajo la fórmula "cualquier alteración» del artículo 141. C.E. cabe entender comprendida la desaparición de toda (fusión) o parte (segregación) de una provincia preexistente en que, por definición, consiste la creación de una nueva provincia independiente.
La Constitución recoge la posibilidad expresa de realizar cualquier alteración de los límites provinciales. La creación de una provincia consiste, dada la fragmentación provincial de todo el territorio nacional, bien en la fusión de una o varias provincias previamente existentes, bien en la segregación del territorio de una o varias de ellas para constituir una nueva independiente. En consecuencia, la creación de una provincia no es una alteración cualquiera de los límites provinciales, sino una alteración consistente en la desaparición de toda (fusión) o de parte (segregación) de una provincia preexistente.
De las interpretaciones gramatical, teleológica e histórica del artículo 141 C.E. se deduce sin ambages que este precepto prevé la creación de una nueva provincia independiente como resultado de la fusión o de la segregación de parte del territorio preexistente.
Efectivamente, el articulo 141 C.E. utiliza expresamente la expresión “cualquier alteración", sin que establezca una topología concreta y cerrada de las mismas y sin que prohíba explícita o implícitamente alguna de ellas. Cualquier alteración es, ateniéndose a la desnudez de las palabras, cualquier alteración, desde la más básica y elemental alteración hasta la constitución de nuevas provincias.
Por otro lado, la propia configuración de la alteración de los límites provinciales como materia estatal reservada a ley orgánica, instrumento normativo reservado para las materias especialmente notorias, evidencia la finalidad -criterio teleológico- perseguida por el constituyente de proteger y blindar al máximo la división territorial española ante la eventualidad de que una alteración de los limites provinciales traiga por consecuencia la constitución de una nueva provincia. El constituyente no prohíbe la creación de nuevas provincias, pero la dificulta enormemente al exigir ley orgánica.
Por último, la interpretación histórica del articulo 141 C.E. también avala los resultados obtenidos por los criterios gramatical y teleológico, ya que el análisis del proceso de elaboración del precepto en estudio demuestra que la elevación- de la materia de las alteraciones provinciales a rango de ley orgánica se debió a la enmienda presentada en la Comisión del Senado por el diputado Vida Soria quien la defendía arguyendo la trascendencia y relevancia política de esta materia en tanto en cuanto afectaba a la estructura territorial del Estado.
Por todo ello, y en conclusión, bajo la cláusula "cualquier alteración de los límites provinciales" cabe entender acogida la alteración en grado máximo de los limites de una provincia previamente existente que consiste en la fusión de dos o más provincias limítrofes o la segregación de parte del territorio de ser, siempre y cuando se apruebe mediante ley orgánica.
En segundo y tercer lugar, y conforme al esquema antes adelantado, debemos plantearnos si la condición de la provincia de entidad titular de la iniciativa para la creación de Comunidades Autónomas impedirla la aparición de otras nuevas, dado que ello supondría una modificación sustancial de la delimitación del territorio fijado en el Estatuto de Autonomía y, en su caso, del carácter uní provincial de una Comunidad Autónoma.
La Constitución adoptó un modelo poco definido y bastante abierto de organización territorial en el que no se fijó, contrariamente a lo que sucedía con las provincias, el mapa autonómico. La Constitución no prohíbe modificaciones del ámbito territorial ni de la uniprovincialidad de las Comunidades autónomas, extremos ni tan siquiera contenidos en ella. Antes bien, la Constitución prevé estas posibilidades al establecer como contenido necesario del Estatuto de Autonomía la delimitación del territorio de la Comunidad Autónoma (art.147,2, b) C.E.), por lo que la creación de una nueva provincia requiere de la modificación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad en la que se inserte.
Por todo ello, y en conclusión, ha de considerarse como posibilidad constitucionalmente admitida que se produzca una modificación del territorio de una Comunidad Autónoma al incorporar en ella ex novo a una nueva provincia, ya que esta posibilidad tampoco aparece prohibida por la Constitución, la cual sólo establece que Ios estatutos de Autonomía deberán contener la delimitación de su territorio (art.147,2, b) C.E.). Asimismo, la conversión de una Comunidad Autónoma uniprovincial en pluriprovincial como consecuencia de la creación de una nueva provincia también ha de ser considerada como una posibilidad constitucionalmente admitida.
En cuarto lugar, la creación de una provincia supone la modificación del sistema electoral general, extremo perfectamente permitido por la Constitución.
Crear una nueva provincia entraña crear una nueva circunscripción electoral tanto para el Congreso de los Diputados como para el Senado. Los artículos 68 y 69 no prohíben expresamente la creación de nuevas circunscripciones, ni tal prohibición se deduce implícitamente del número máximo de Senadores -inexistente- ni del número máximo de Diputados, pues toda provincia tiene garantizada una representación mínima inicial. Antes bien, la delimitación del régimen electoral aparece remitida a la Ley, la cual puede establecer las modificaciones que estime pertinentes.
En conclusión, la Constitución permite la creación de nuevas provincias independientes, siempre y cuando ésta se ajuste a los requisitos y procedimientos establecidos. Estos requisitos son, básicamente, dos: la aprobación mediante ley orgánica y la aprobación de la modificación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma en la que aquélla se insertará.
